Das daraufhin eingesetzte Projekt Doppik erfasste und bewertete das Vermögen der Stadt, baute eine Anlagenbuchhaltung auf und erstellte eine Eröffnungsbilanz. Im Sommer 2007 wurde für das Haushaltsjahr 2006 erstmals für die Kernverwaltung eines Bundeslands ein an kaufmännischen Regeln orientierter Jahresabschluss vorgelegt. Ein Jahr später folgte die Konzernbilanz, die neben der Kernverwaltung auch die fast 400 Beteiligungen der Stadt umfasst. Mit Einführung der staatlichen Doppik als Methode der Rechnungslegung hat Hamburg einen wichtigen Schritt getan, um mehr Transparenz über die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Stadt herzustellen. Bei der Haushaltsaufstellung, -steuerung und -bewirtschaftung hat die Kameralistik aber weiter Bestand.

Das Projekt Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) bereitet seit Mitte 2006 die nunmehr vollständige Ablösung der Kameralistik durch eine systematische Integration der kaufmännischen Rechnungslegung in das Haushaltswesen vor. Die Grundkonzeption des Neuen Haushaltswesens hat der Senat der Bürgerschaft Anfang 2009 in einer Mitteilung (Drucksache 19/2068) dargelegt. Diese sieht neben der Ablösung der Kameralistik eine Reform des Haushaltswesens im Kern durch die Einführung einer ergebnisorientierten Budgetierung vor. Die Drucksache ist zur Beratung in einen eigens eingesetzten Unterausschuss des Haushaltsausschusses überwiesen worden und dort noch anhängig, so dass eine politische Bewertung der in der Bürgerschaft vertretenden Fraktionen aussteht.

Die Grundkonzeption

Das Neue Haushaltswesen sieht vor, das kaufmännische Rechnungswesen schon für die Haushaltsplanung nutzbar zu machen. Grundlage der Entscheidungen der Verantwortlichen in Politik und Verwaltung soll die Kenntnis über die gesamten Kosten sein, die die kamerale Darstellung von Zahlungsströmen nicht vermittelt. Dies umfasst vor allem den Ausweis des Werteverzehrs an Vermögen über die Abbildung von Abschreibungen und die Darstellung eingegangener künftiger Belastungen, wie beispielsweise Pensionsverpflichtungen, über die Bildung von Rückstellungen.  

Darüber hinaus bereitet das Projekt NHH mit den beteiligten Behörden die Ausrichtung des Haushalts an Zielen und Wirkungen vor. Das Haushaltswesen soll über die Produktinformationen hinaus mit Daten zu Zielen, Ergebnissen und Wirkungen angereichert werden. Deren Erreichung wird über Kennzahlen messbar. Während die heutigen Produktinformationen des Hamburger Haushalts nicht verbindlich sind und daher nur neben dem relevanten kameralen Zahlenwerk stehen, soll künftig ein Produkthaushalt mit Daten zur Ziel- und Wirkungssteuerung Basis der Haushaltsentscheidung sein. Leistungszwecke sind dann Budget begründend und werden mit den finanziellen Ressourcen zusammengeführt. In der Konsequenz führt die Verbindung von Zielen bzw. Leistungszwecken mit der Bereitstellung der zur Zielerreichung bzw. Leistungserstellung notwendigen Ressourcen zur Verankerung des Prinzips der Budgetierung im Hamburger Haushaltswesen.

Veränderte Gliederung

Die beabsichtigte Neuausrichtung des Hamburger Haushalts auf eine ergebnisorientierte Budgetierung hin, bedingt eine veränderte Gliederung. An Stelle der Kapitelstruktur tritt eine Gliederung nach Aufgaben. Dazu werden unterhalb der Ebene der heutigen Einzelpläne, die in der Regel Behörden entsprechen, sogenannte Aufgaben- bzw. Budgetbereiche eingeführt. Nach Vorstellung des Senats erhalten diese Budgetbereiche durch die Bürgerschaft jeweils ein Budget ermächtigt, welches sich als Saldo der Erlöse und Aufwendungen des Ergebnisplans des Budgetbereiches ergibt. Der Ergebnisplan entspricht der Summe der Salden aus den dem Aufgabenbereich zugehörigen Produktgruppen.
 
Gesamtplan, Einzelpläne und Budgetbereiche bilden in der Systematik des Neuen Haushaltswesens den Politikhaushalt. Dieser wird über strategische Ziele und Kennzahlen beschrieben, die Grundlage für die erwarteten Erlöse und Kosten sind. Über den Politikhaushalt steuern Senat und Bürgerschaft.

Strategische Ziele

Unterhalb der Ebene des Politikhaushalts ist der Verwaltungsmanagementhaushalt vorgesehen. Dieser dient der Binnensteuerung der Verwaltung, indem der Politikhaushalt weiter ausdifferenziert wird. Dazu werden die Budgetbereiche des Politikhaushalts in Budgeteinheiten untergliedert. Die Verwaltung ordnet den Budgeteinheiten Mittel aus dem bewilligten Budget des Aufgabenbereichs zur Bewirtschaftung zu. Die strategischen Ziele des Politikhaushaltes werden entsprechend verfeinert und mit Kennzahlen messbar gemacht auf die Budgeteinheiten übertragen.

Die heutige Vielzahl von zum Teil sehr kleinteiligen Ausgabe- und Einnahmetiteln entfällt in dieser Systematik zugunsten von output- bzw. im Idealfall outcome-orientierten Leistungszwecken. 

Wie schon heute wird der Senat über die zweckentsprechende Verwendung der Budgets im Rahmen der jährlichen Haushaltsrechnung Rechenschaft ablegen - ergänzt wird dies künftig um die Berichterstattung über die Zielerfüllung. Darüber hinaus sieht das Neue Haushaltswesen vor, die Bürgerschaft auch unterjährig durch Quartalsberichte über die Budgetentwicklung und die Zielerreichung zu unterrichten.

Fazit

Das Neue Haushaltswesen will durch die Implementierung der Doppik transparentere Entscheidungsgrundlagen schaffen. Dies ist im Sinne der Generationengerechtigkeit, weil auf heutigen Entscheidungen beruhende künftige Belastungen offen gelegt werden. Eine Fokussierung auf Ziele und Kennzahlen als Grundlage der Ressourcenzuweisung legt eine strategischere Ausrichtung des Haushalts an als es die heutige Kapitel- und Titelstruktur vermag. Die öffentliche Diskussion und die politische Debatte über haushaltsrelevante Themen orientieren sich bereits heute an Programmen und politischen Zielsetzungen und weniger an Haushaltstiteln. Ein ergebnisorientierter, Ziele und Leistungen klar beschreibender Haushaltsplan nach NHH und unterjährige Berichte, die den Grad der Zielerreichung anhand regelmäßig erhobener Kennzahlen darlegen, würde die Diskussionsgrundlagen transparenter machen. Der Haushaltplan würde tatsächlich zu einem Regierungsprogramm in Zahlen.

Jan Quast ist Mitglied der Hamburgischen Bürgerschaft und als Teilprojektleiter im Projekt Neues Haushaltswesen Hamburg tätig.

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