Das Difu fragt regelmäßig Kommunen nach den Planungen und dem Stand von
ÖPP-Projekten. Welche und wie viele Städte haben Sie gefragt bzw. ist ÖPP
vorwiegend ein Metropolenthema?
Wie schon 2005 wurden auch bei der aktuellen Befragung insgesamt 1500 Städte und Gemeinden angesprochen. Alle Städte mit mehr als 10 000 Einwohnern wurden vollständig einbezogen, bei den kleineren Gemeinden wurde eine Stichprobe gezogen. Fragebögen erhielten außerdem alle Landkreise. Bei Bund und Ländern wurden fast 200 Adressaten auf der Leitungsebene der Ministerien angeschrieben. Darüber hinaus wurden auch alle PPP-Kompetenzzentren in den Ländern einbezogen. Die Rückmeldungen zeigen, dass PPP-Projekte nicht nur ein Thema für Großstädte sind. Allerdings finden sich dort eher auch mal zwei oder drei Projekte, während die kleineren Städte und Gemeinden in der Regel nur mit einem Projekt Erfahrungen haben.

Und wie viel Kommunen planen welche Projekte?
Gegenstand der Erhebung waren ausschließlich sogenannte „PPP-Projekte für pro-jektbezogene Infrastrukturmaßnahmen“. Insgesamt machten 75 Städte Angaben zu Projekten in der Umsetzung. Daraus ergeben sich 101 PPP-Projekte. In der PPP-Projektdatenbank der Task Force des Bundes waren zum Befragungszeitpunkt im Frühsommer 2009 insgesamt 140 Projekte enthalten. Ein Abgleich hat acht Projekte (echte PPP) ergeben, die noch nicht in der Datenbank des Bundes erfasst waren.
Die PPP-Projektgegenstände wurden in Anlehnung an die 2005 durchgeführte PPP-Studie des Difu klassifiziert. Bereits damals hatten sich die Bereiche Schulen sowie Sport, Freizeit, Touristik als wesentliche Schwerpunkte bei den kommunalen Vorhaben gezeigt. Auch bei der aktuellen Befragung ist das nicht anders. Zusammen machen beide Bereiche mehr als die Hälfte aller Projekte aus (Schulen 28 Prozent und Sport, Freizeit, Touristik 27 Prozent).

Ist ÖPP hierzulande immer noch vorwiegend ein Hochbau-, genauer ein
Schulbausanierungsthema?
Auch Projekte im Bereich Verwaltungsbau und Liegenschaften (15 Prozent) sowie Verkehr (10 Prozent) sind von Bedeutung. Soziale Einrichtungen, z. B. Kitas sind bei den aktuellen Projekten noch vergleichsweise gering vertreten. Gleichwohl wird PPP in entsprechenden kommunalen Aufgabenbereichen eine gewisse Bedeutung beigemessen. Insgesamt wird die Rolle von PPP in den Kommunen zukünftig weiter an Bedeutung gewinnen, wobei sich die Schwerpunkte – zumindest nach Einschätzung der Befragten – kaum verschieben werden. Dabei bleibt aber auch zukünftig der Hochbau dominierend. Maßnahmen im Bereich Tiefbau oder bei technischen Leistungen (z. B. IT-Leistungen oder Energieversorgung) werden trotzdem zunehmend wichtiger.

In ihrer Umfrage sprechen Sie von einer "gewissen Abkühlung des
ÖPP-Marktes". Woran machen Sie das fest?
Dieser Wachstumstrend bei PPP-Projekten aus den letzten Jahren scheint sich aktuell nicht fortzusetzen. Nach den uns vorliegenden Rückmeldungen sollten im vergange-nen Jahr nur noch elf Projekte in die Nutzung übergehen (soviel wie 2007), 2010 werden es nach dem gegenwärtigen Stand noch weniger sein. Allerdings ist es denkbar, dass in der Zwischenzeit noch weitere Projekte aufgesetzt wurden. Von den befragten Kommunen befanden sich zum Befragungszeitpunkt ein großer Teil in der Vorberei-tung oder konkreten Planung weiterer Projekte.

Und wo liegen aus Ihrer Sicht die Hauptursachen?
In der Vergangenheit wurden PPP oft als Finanzierungsinstrument missverstanden, mit dem bestehende Haushaltsengpässe umgangen werden könnten. Dadurch wurden sicherlich auch Projekte beauftragt, die die Möglichkeiten einiger Städte oder Gemein-den überschritten. Mittlerweile ist klar, dass dies nicht die eigentliche Stärke des PPP-Ansatzes ist. Es geht vielmehr um einen effizienteren Mitteleinsatz, der durch langfris-tige und an den Lebenszyklusphasen des Projektgegenstandes ausgerichteten Über-legungen erreicht wird. Da durch diese Erkenntnis ein Aspekt zur Motivation für PPP-Projekte wegfällt, könnte dies einen Teil des gegenwärtigen Rückgangs erklären. Ein weiterer Grund könnte die vergleichsweise gute Situation der öffentlichen Haushal-te in den beiden Jahren vor der Finanzkrise gewesen sein. Da sich die Einnahmen vie-ler Kommunen 2007 und 2008 positiv entwickelten, war mehr Spielraum für Vorhaben, die ohne privaten Partner abgewickelt werden konnten. Neben dem Hereinbrechen der Krise und der sich anschließenden Verschlechterung der Haushaltssituation spielen weitere Aspekte eine wichtige Rolle. Durch die Maß-nahmen im Rahmen der  Konjunkturpakete der Bundesregierung waren einerseits die Planungskapazitäten der Städte und Gemeinden in Sachen Investitionen stark in Anspruch genommen. Auch wurde durch die kurzen Fristen und die verspätete Bekundung der Bundesregierung zur „PPP-Geeignetheit“ der Maßnahmen die Umsetzung von Investitionen im Rahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes kaum geprüft. Schließlich fielen die Banken als Finanzgeber wegen der bis heute anhaltenden wesentlichen schärferen Risikoabwägung mehr oder weniger aus.

Wie sieht es mit der Beurteilung der konkreten Projekte bei den kommunal
Verantwortlichen aus?
Die Umfrageergebnisse erscheinen diesbezüglich sehr eindeutig. Bezogen auf alle zu-rückgemeldeten Vorhaben sind die kommunalen Akteure mit dem Ablauf und dem Ver-fahren sowie mit den Ergebnissen überwiegend zu mindest zufrieden. Es muss allerdings angemerkt werden, dass die geringen Anteile unzufriedener Akteure unter den Rückmeldungen auch daher rühren könnten, dass unzufriedene PPP-Beteiligte aus verschiedenen Gründen nur eingeschränkt bereit sind, an entsprechenden Umfragen teilzunehmen oder das Verantwortliche aus nachvollziehbaren Gründen ihr „eigenes“ Projekt nicht diskreditieren wollen. In diesem Zusammenhang ist auch die Erfüllung von Effizienz- und Qualitätserwartun-gen von Bedeutung, die ebenfalls in der Mehrzahl der Projekte erfüllt wurden. Bei der Effizienz sind außerdem die Anteile derer, deren Erwartungen übertroffen bzw. unter-schritten wurden, nahezu gleich. Bei der Qualität geht die Tendenz der Aussagen je-doch leicht ins Negative, da fast ein Viertel der Rückmeldungen ein leichtes Unterschreiten der Erwartungen bekunden und ihnen nur etwas mehr als zehn Prozent positive Bewertungen gegenüberstehen. Im Vergleich mit der Umfrage aus dem Jahr 2005, in der nur nach der Einhaltung von Effizienzerwartungen gefragt wurde, hat sich das Ergebnis stärker ausdifferenziert. Es gibt sowohl mehr Fälle, in denen die ursprünglichen Erwartungen übertroffen wurden, als auch mehr Fälle, in denen sie unterschritten wurden. Diese größere Streubreite war zu erwarten, da inzwischen deutlich mehr Projekte in der Umsetzung sind und gute bzw. weniger gute Startvoraussetzungen sich im Projektverlauf stärker zum Positiven oder Negativen hin auswirken. 

Was sind die Hauptgründe bzw. Erfolgsfaktoren für das überwiegend
positive Feedback?
Die wichtigsten Erfolgsfaktoren sind eine sorgfältige Bedarfsplanung und Bestandsbe-urteilung, die gute Vorbereitung der Machbarkeitsstudie und Konzeption, ein gutes Projektmanagement und eine funktionierende Kommunikation zwischen den Partnern. Hinzu kommen Faktoren, die von einzelnen Befragten als erfolgsentscheidend angesehen wurden. Dazu gehören beispielsweise die Bereitschaft der Politik zu Verände-rungen, die überzeugende Präsentation und Begründung der Vorgehensweise in politi-schen Entscheidungsgremien und gegenüber relevanten Beteiligten und Entscheidern aber auch detaillierte Nutzungsvorgaben zu einem sehr frühen Projektstand, ausreichende Freiheit für den privaten Anbieter, kostengünstige Lösungen vorzuschlagen sowie eine Beteiligung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger.

Wo liegen die Risikofaktoren?
Als größte Risiken werden unvollständige Verträge, mangelhafte Flexibilität z. B. bei Zieländerungen und Kontrollverlust für die öffentliche Hand gesehen. Auch die mangelhafte Bonität der Partner, zu hohe Transaktionskosten, Qualitätsmängel bei der Leistungserbringung durch den Partner sowie fehlerhafte Kostenkalkulationen wurden mehrheitlich als risikoreich angesehen. Die Sorge vor dem Kontrollverlust ist vor allem bei den Kommunen besonders hoch. Ähnliches gilt aus nachvollziehbaren Gründen für die Rückforderung von öffentlichen Finanzmitteln. Generell sieht die Ebene des Bundes und der Länder weniger Risiken in den Projekten. Negative Auswirkungen könnten sich außerdem aus dem von einzelnen Befragten wahrgenommenen hohen Verwaltungsaufwand, aus mangelnder Erfahrung auf Seiten der öffentlichen Hand, aus Aspekten der Finanzierung oder aus der fehlenden Akzeptanz von Drittbeteiligten ergeben.

Und wie erklären Sie sich eigentlich - gerade angesichts der
Zufriedenheit der kommunalen Projektpartner -  den zunehmend breiten
Widerstand gegen ÖPP, sozusagen von attac über die Landesrechnungshöfe bis
verdi?
In der Planungsphase für PPP-Vorhaben muss mit verschiedenen Annahmen über zukünftige Entwicklungen gearbeitet werden, über die oft nur grobe Abschätzungen vorliegen. Neben den Kosten der Maßnahme sind auch Aspekte der späteren Nutzung einzuschätzen. Die zugrunde liegenden Prognosen sind schwierig und treffen nur mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit zu. Die sich daraus ergebenden Risiken sind zu bewerten und auf die Partner zu verteilen. Eine solche Konstellation bietet natürlich ein gewisses Potenzial, dass einzelne Akteure einen gegebenenfalls vorhandenen Informationsvorsprung ausnutzen, um ihre eigenen Risiken zu begrenzen. Hinzu kommt, dass in den Wirtschaftlichkeitsberechnungen indirekte Effekte, etwa fiskalischer Art, in der Regel unberücksichtigt bleiben. Wenn dies im Ergebnis zu einer unverhältnismäßigen Belastung der öffentlichen Partner führt oder sich die Effizienzvorteile gegebenenfalls sogar in Nachteile verwandeln, ist dies richtigerweise durch die Aufsichtsbehörden zu kritisieren. Da auch die Rechnungshöfe zunehmend über Erfahrungen in diesem Bereich verfügen dürften, werden entsprechende Hinweise lauter.  Wenn PPP-Projekte erfolgreich sind und die Akteure entsprechendes Know-how aufbauen, führt dies dazu, dass diese Beschaffungsvariante häufiger in Investitionsüberlegungen einbezogen wird. Dies kann in Teilen zum Steuerungsverlust der öffentlichen Hand führen und auch zur Auslagerung von Beschäftigung vom öffentlichen in den pri-vaten Sektor. Wer neben sachlichen Argumenten entsprechende Aspekte auch aus i-deologischer Perspektive kritisch beurteilt, muss sich gerade in dieser Phase verstärkt einbringen und mögliche Fehlentwicklungen deutlich machen. Solange dies in einer fairen Diskussion erfolgt, ist das auch im Interesse der PPP-Befürworter.  Wir als Wissenschaftseinrichtung  werden uns bemühen, die Fakten für diese Diskussion zu liefern. So haben wir uns auch schon mit der Rolle mittelständischer Unternehmen bei PPP befasst oder untersucht, ob PPP tatsächlich einen Trend zu Dumping-Löhnen begünstigt. Außerdem versuchen wir herauszubekommen, was eigentlich die privaten Partner in PPP tatsächlich besser können und was die öffentliche Hand daraus lernen kann, um selbst effizienter und strategischer handeln zu können.