Der Bund legt laut Artikel 28 Grundgesetz die allgemeinen Grundregeln für die Kommunen fest und garantiert diesen in Art. 28, Abs. 1 eine Vertretung aus „allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen“. Außerdem gewährleistet er in Art. 28, Abs. 2 die Selbstverwaltung: „Zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatz zustehende, wirtschaftsbezogene Steuerquelle.“ Weiter wirkt der Bund mit bei der Festsetzung des Steueraufkommens, dass seit der Finanzreform von 1969 per Verbundsystem erfolgt, bei dem alle Steuerarten aller politischen Ebenen in einen Steuertopf fließen (sog. Steuerverbund), aus dem nach gesetzlich geregelten Schlüsseln die verschiedenen Ebenen Schlüsselzuweisungen erhalten.

Dabei sind die Länder Sachwalter der Kommunen, die auf Bundesebene keine eigene Vertretung haben (wie eine kommunale Kammer) und über kommunale Spitzenverbände, politische Parteien, Stiftungen u.a. ihre Interessen vertreten lassen müssen. Dabei hat im föderalen Deutschland jedes Bundesland seine eigene Kommunalverfassung, wobei es seit den 1990er-Jahren zu deutlichen Annäherungen der Verfassungstypen gekommen ist: Die süddeutsche Ratsverfassung mit der Direktwahl des Oberbürgermeisters/Bürgermeisters bzw. Landrats als Leiter von Rat, Verwaltung und Kommune setzt sich zunehmend durch. Dabei gab es nach 1945 in Deutschland vier Kommunalverfassungstypen:

In der von den Briten unterstützten sog. norddeutschen Ratsverfassung standen sich der direkt gewählte Rat und der Bürgermeister gleichberechtigt gegenüber. Dem ehrenamtlichen Bürgermeister bzw. Landrat stand ein hauptamtlicher Stadt- bzw. Kreisdirektor zu Seite. Diese sog. Doppelspitze wurde mit den Direktwahlen in Nordrhein-Westfalen 1999 und in Niedersachsen 2001 zu Gunsten der süddeutschen Ratsverfassung abgeschafft. Allerdings hielten beide Bundesländer lange am Prinzip der „verbundenen Wahl“ fest, indem die Amtszeiten der direkt gewählten OB/Bürgermeister/Landräte die laufende und die volle Ratsperiode umfassen, NRW entkoppelte diese 2007 mit einer Gemeindeordnungsnovelle.

In den französisch beeinflussten Ländern Rheinland-Pfalz und Saarland sowie in den Landgemeinden Schleswig-Holsteins galt lange die sog. Bürgermeisterverfassung. In ihr stehen sich auch wie im Norden Rat und Bürgermeister bzw. Landrat gleichberechtigt gegenüber. Der Bürgermeister wird aber nicht direkt von den Bürgern, sondern aus der Ratsversammlung gewählt und leitet gleichzeitig mit dem Rat auch die Verwaltung. Seit Ende der 1990er-Jahre gibt es in allen drei Ländern Direktwahlen, bis heute besitzt der Bürgermeister in Rheinland-Pfalz und den schleswig-holsteinischen Landgemeinden ein Stimmrecht im Rat. In Hessen gibt es noch die sog. Magistratsverfassung mit dem Stadtrat als Volksvertretung und dem Bürgermeister und einem Magistrat als Stadtregierung. Der Rat wählt aus seiner Mitte einen Vorsteher, der Bürgermeister leitet den Magistrat aus ehren- und hauptamtlichen Dezernenten. Früher wurde der Bürgermeister noch aus dem Stadtrat gewählt, seit Ende der 1990er-Jahre wird er von den Bürgern direkt gewählt. In Baden-Württemberg und Bayern war die sog. süddeutsche Ratsverfassung zu Hause, die sich seit den 1990ern durchgesetzt hat und derzeit auch in den Ländern Sachsen und Thüringen, modifiziert auch in Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen gilt. Dabei besitzt der direkt gewählte Bürgermeister die entscheidende Stellung, da er den Rat, die Verwaltung und die Kommune leitet. Spätestens seit Entstehung der neuen Bundesländer 1990 hat die süddeutsche Ratsverfassung mit der Direktwahl und – quasi als Ausgleich zur Stärkung der Position des Bürgermeisters – flächendeckend direktdemokratischen Instrumenten wie Bürgerbegehren und -entscheiden, Referenden zur Abwahl von Bürgermeistern auch die alten Bundesländer erobert.

Verbesserte Kommunalfinanzen helfen bei zusätzlichen Aufgaben

Nach einem kommunalen Gesamtdefizit von 8,5 Milliarden Euro im Jahr 2003 stiegen die Einnahmen der Kommunen wieder deutlich an und erreichten 2006 mit einem Plus 0,46 Milliarden Euro insgesamt ein positives Saldo. Dazu trug insbesondere die massive Verstärkung der Gewerbesteuereinnahmen bei, die sich von ihrem Tiefststand von 17 Milliarden Euro im Jahr 2003 bis 2006 auf ein Rekordniveau von 31 Milliarden Euro entwickelte. Die Aussichten der Gemeinden verbesserten sich langfristig, als sich 2007 die schwarz-rote Bundesregierung im Zuge der Unternehmenssteuerreform auf Druck von SPD-Finanzminister und -Bundestagsfraktion verständigte, die Gewerbesteuer nicht nur zu verstetigen, sondern auch ihre Bemessungsbasis auszubauen ( dafür wurde die Steuermesszahl abgesenkt ).

Diese Entwicklung war aus vier Gründen notwendig: einmal verbirgt der positive Gesamtsaldo wachsende Unterschiede zwischen prosperierenden Kommunen v.a. im Süden der Republik und strukturschwachen in den alten Industrieregionen des Westens, Nordens und Ostens der Republik. Zweitens steigen die Sozialausgaben nach der Mammutaktion mit Hartz IV im Jahr 2005 weiter an – neben den Kosten für die Unterkunft der ALG-II-Empfänger, an denen sich der Bund mit einer gleich bleibenden erhöhten Quote beteiligt, steigen die Ausgaben für die Grundsicherung, die Pflege und die Integration Behinderter stetig an. Daher stiegen die kommunalen Sozialausgaben von 29,5 Milliarden Euro im Jahre 2003 auf stolze 37,8 Milliarden Euro im Jahr 2006 an. Drittens benötigen die Kommunen angesichts weiterer Aufgaben auch sichere Finanzquellen: So beinhaltet die bis 2013 geplante Vervierfachung der Kinderbetreuungsplätze für unter Dreijährige von rd. 200 000 auf 750 000 Mehrkosten für Investitionen und Betrieb von rd. zwölf Milliarden Euro, die sich Bund, Länder und Kommunen ungefähr teilen wollen. Der Bund hat nun vier Milliarden Euro zugesagt, nun sind die Kommunen und vor allem die Länder in der Pflicht. Viertens schließlich brauchen die Kommunen mehr Geld, um den enormen Investitionsstau – man schätzt den Infrastrukturbedarf in den nächsten zehn Jahren auf rund 700 bis 800 Milliarden Euro – abtragen zu können: Nur die Kommunen werden im internationalen Wettbewerb mithalten können, die die Bedürfnisse ihrer Bürger und Unternehmen nach modernen und flexiblen Infrastruktureinrichtungen befriedigen können.

Kommunalwirtschaft zwischen Liberalisierung und Rekommunalisierung

Daher geht in den Kommunen der Trend zur Voll- und Teilprivatisierung sowie die Suche nach neuen Partnerschaften mit Privaten („Öffentlich-Private Partnerschaften“) weiter. Dabei gab es aufsehenerregende Verkäufe wie der aller städtischen Wohnungen in der Landeshauptstadt Dresden, aber auch gescheiterte Verkäufe wie in Freiburg i. Breisgau. In Pforzheim wurde erstmals der komplette Verkehrsbetrieb privatisiert, an vielen Stellen wurden die Stadtwerke entweder von Privaten übernommen oder Anteile an diese verkauft wie in Bremen, Düsseldorf und aktuell in Leipzig. Nach einigen unliebsamen Überraschungen mit privaten Finanzdienstleistungen („Sale and lease back“ u.a.) und den ersten, gemischten Erfahrungen mit ÖPP-Projekten gibt es zunehmend Widerstand gegen diese Art von Privatisierung, wie sich insgesamt auch in den Kommunen ein Trend zurück zu mehr Eigensteuerung und für eine aktive öffentliche Hand ausmachen lässt.

Stichworte dafür sind z.B. die Rekommunalisierung in Teilen der Energie- und Abfallwirtschaft (z.B. in Bergkamen) oder das erfolgreiche Modell einer Genossenschaftsprivatisierung an die Mieter wie in Flensburg statt Verkauf an einen privaten Investment Fond wie in Berlin und anderswo. Zunehmend schließt sich auch die kommunale Wirtschaft zusammen, um in den liberalisierten Märkten mitkonkurrieren zu können (so acht große Stadtwerke im Energiesektor als „8KU“).

Leider gibt es auch hier Gegentendenzen v.a. aus der Politik, wo sich u.a. die EU-Kommission als Lordsiegelbewahrer des Marktliberalismus bewiesen hat: So hat die Abschaffung von Anstaltslast und Staatshaftung im Jahr 2005 das Lager der öffentlichen Banken getroffen und ins Rutschen gebracht. Zwar konnte nach dem Debakel der Landesbank Berlin der Deutsche Sparkassen- und Giroverband mit dem Kauf der Berliner Sparkasse eine Privatisierung und damit einen offenen Dammbruch verhindern. Aber die Krisen (WestLB und SachsenLB) und Notverkäufe (SachsenLB 2007 an die LBBW) im Lager der Landesbanken belegen einen Auflösungsprozess im Bereich der Landesbanken, der über kurz oder lang zu einer Privatisierungs- und Konzentrationswelle und einer weiteren Schwächung der Sparkassenverbände führen dürfte.

Während der Bund sich infolge seiner schwarz-roten Couleur in Sachen kommunaler Wirtschaft eher zurückhält, sind einige der gesetzgeberisch kompetenten Landesregierungen gegen die Kommunalwirtschaft aktiv geworden und haben wie in NRW kommunalfeindliche Änderungen der Gemeindeordnungen oder wie in Hessen privatisierungsfreundliche Sparkassen- oder ÖPNV-Gesetze auf den Weg gebracht. Auch die Debatte über zu hohe Strompreise, Entflechtung von Energieerzeugung und Netzbetrieb und Senkung der Nutzungsentgelte betrifft die Stadtwerke und verringert die Gewinnmöglichkeiten für die Eignerstädte. Das macht es diesen noch leichter, sich von ihren Anteilen zu trennen, so wie Düsseldorf 2007 von den RWE-Anteilen, das sich darauf hin als erste schuldenfreie Kommune des Westens feiern ließ (nach Dresden, dass 2006 alle Wohnungen verkauft hatte). So bläst der Kommunalwirtschaft weiter der Wind ins Gesicht. Eine offene Frage ist, ob die Stadtwerke die Debatte über Klimaschutz, Energieeffizienz, Kraft-Wärme-Kopplung und Förderung erneuerbarer Energien für sich nutzen können oder ob sie im Fahrwasser der großen Stromkonzerne „mitlaufen“.

Unterschiedliche Hilfen bei den Aufgaben der Kommunen

Während sich EU, Bund und Länder immer mehr Kompetenzen „anziehen“, drohen die Kommunen nur noch ausführende Ebene („Vollzugsgehilfe“) höherer Ebenen zu werden. Daher gibt es Bemühungen, den Kommunen wieder mehr Spielraum zu verschaffen. Dazu gehören rechtliche Bemühungen wie die Lockerung der Kommunalaufsicht, aber auch die Übertragung von Aufgaben vom Land an die Kommunen wie in Bayern, NRW und Niedersachsen, die oft mit der Abschaffung von Mittelbehörden einhergeht, die Regionalisierung durch Kreisgebietsreformen wie Mitte 2007 in Sachsen-Anhalt, während die geplante Reduzierung der Kreise in Mecklenburg-Vorpommern auf fünf Regionalkreise vom Landesverfassungsgericht gestoppt worden ist. Weiterhin die o.g. Rekommunalisierung wie die Befreiung von Aufgaben wie auch – angesichts der Liberalisierungstendenzen im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge – Öffnungen im Gemeindewirtschaftsrecht, aber auch die Aufnahme des sog. Konnexitätsprinzips („Wer bestellt, bezahlt auch“) in die Verfassungen des Bundes und der Länder. So soll verhindert werden, dass Kommunen Aufgaben übertragen werden, die ihre Leistungskraft überfordern. Dazu zählen weiter die unterschiedlichen Formen kommunaler Kooperation (z.B. über Beschaffungen oder Zweckverbände, aber auch Business Improvement Districts (sog. BID), sowie die Partnerschaften mit Privaten (Public Private Partnerships) aber auch Teil- oder Vollveräußerungen, die Bemühungen der Gesetzgeber um Bürokratieabbau, wobei erste Gesetze auf Länderebene (Niedersachsen, NRW) und Modellversuche des Bundes von den Problemen der Umsetzung zeugen. Dazu gehört zuletzt auch die kritische Überprüfung von Aufgaben und Standards.

Bisher haben die Kommunen v.a. zwei Arten von Aufgaben: die eigenen oder sog. Selbstverwaltungsaufgaben („Aufgaben des eigenen Wirkungskreises“) und staatliche oder sog. übertragene Aufgaben („Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises“). Dabei wäre der bisherige Dualismus sog. freiwilliger und Pflichtaufgaben zu überwinden, der dafür sorgt, dass v.a. freiwillige Aufgaben (z.B. Kultur) zu Gunsten von Pflichtaufgaben (z.B. Sozialhilfe) reduziert werden. Dabei zeichnen sich folgende Aufgabentypen ab: 1. Freiwillige Aufgaben, über die die Kommune eigenständig entscheidet. 2. Pflichtaufgaben ohne Weisung, z.B. Aufgabenwahrnehmung der Gemeinde als Schulträger mit großem Gestaltungsraum. 3. Pflichtaufgaben mit Weisung, z.B. Jugend- und Sozialhilfe in Kooperation mit Landes- und Bundesbehörden (z.B. beim Arbeitslosengeld II („Hartz“) mit Job- Centern und ARGEn u.a. ). 4. Staatliche Aufgaben (Innere Sicherheit, Brandschutz u.ä.).

Struktur und Zukunft der deutschen Kommunen

Die Zahl der deutschen Kommunen nimmt derzeit durch freiwillige, aber auch gesetzlich angeordnete Fusionen ab. Zur Zeit gibt es rd. 13 750 Gemeinden, 313 Landkreise und 117 kreisfreie Städte. Die drei Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg sind zugleich Länder und kreisfreie Städte, das Land Rheinland- Pfalz mit gut vier Millionen Einwohnern hat 2 300, NRW mit 18 Millionen dagegen nur 396 Kommunen. Neben diesen kommunalen Gebietskörperschaften finden sich gewachsene Institutionen wie die Landschaftsverbände in NRW, aber auch die Bezirke in Bayern, die regionalen Planungsverbände in vielen Ländern, außerdem zunehmend regionale Kommunalverbände, freiwillige Zweckverbände ebenso wie gesetzliche Kommunalverbände und Regionen wie der Regionalverband Ruhr, die Region Hannover, die Region Stuttgart sowie Landeswohlfahrtsverbände u.a. Einheiten. Diese gewachsene, heterogene, bisher von den kommunalen Spitzenverbänden vertretene „kommunale Familie“ wirkt für den „europäischen Standortwettbewerb“ nicht immer ausreichend gerüstet.

Besonders die Kommunalpolitik ist unter Druck geraten durch Finanzknappheit, private Konkurrenz in Folge der Globalisierung und Liberalisierung, Stärkung der höheren politischen Ebenen EU, Bund und Länder, Revolution der neuen Medien etc. Neben rechtlichen Reformen stehen auch politische an: Während die Verwaltung sich durch Übernahme betriebswirtschaftlicher Prinzipien gegen private Konkurrenz behaupten will und Stadt umbaut zum „Konzern“ bzw. zur „unternehmerischen Stadt“ und während Bürger über direktdemokratische Elemente mehr beteiligt werden, wirkt v.a. die ehrenamtliche Kommunalpolitik partiell überfordert. Dabei werden in den nächsten fünf bis zehn Jahren über die Hälfte der aktiven Kommunalpolitikerinnen/innen ausscheiden, bereits jetzt ist geeigneter Nachwuchs dünn gesät. Daher werden qualifizierende Angebote wie die Kommunalakademien in Bund und Land, die Angebote von den politischen Stiftungen, Bildungswerken u.a. freien Trägern immer wichtiger werden. Es steht nicht mehr und nicht weniger an als die Frage, ob wir einen „Durchbruch zur Bürgerkommune“ (Prof. Roland Roth) oder ein „Ende der kommunalen Selbstverwaltung“ (Wohlfahrt/Zühlke) und eine Übergabe (der verbliebenen Bestände) politischer Steuerung an betriebswirtschaftlich orientierte „Provider“ erleben werden. Dies gilt auch für die hergebrachte öffentliche Daseinsvorsorge, die durch liberalisierende Vorgaben aus Brüssel und Berlin immer mehr unter Druck gerät, sich marktwirtschaftlich zu organisieren und mit Privaten zu konkurrieren. Gerade der zunehmend wichtige europäische Bereich, in dem die deutsche kommunale Selbstverwaltung eher eine Insellösung darstellt, erfordert mehr konzeptionelle und praktische Arbeit. Es bedarf gemeinsamer Anstrengungen aller politischen Ebenen, von Verwaltung und Wirtschaft, der Öffnung hin zu den Bürgerinnen und Bürgern und vor allem moderner, d.h. beteiligender, effizienter, nachhaltiger, sozialer und vernetzter Kommunalpolitik, wenn diese weiter die Geschicke vor Ort (mit-) bestimmen will ( eine Vorstellung davon geben die guten Beispiele auf dem DEMO-Bundeskongress „Kommunalpolitik besser machen).

Aber in der Globalisierung, so die Weltbank wie die Deutsche Bank, liegt auch eine Chance für das Lokale. Erfolgreiche Nachbarländer wie Reformkommunen lehren: Die Kernprobleme von Arbeit, Umwelt, Mobilität, Beteiligung usw. werden lokal gelöst oder eben nicht. Die kommunale Politik, Verwaltung, aber auch die Bürgerinnen und Bürger selbst müssen gemeinsam mehr dafür tun, dass das Ziel einer sozialen und demokratischen Bürgerkommune erreicht werden kann.

Von Stefan Grönebaum