E-Government in Deutschland gibt es de facto nicht“. Dieses ernüchternde Urteil brachte im Jahr 2016 Johannes Ludewig, Vorsitzender des Normenkontrollrats der Bundesregierung, vor dem Ausschuss Digitale Agenda des Bundestages zum Zustand der Digitalen Verwaltung vor. Auch Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach davon, dass Deutschland beim E-Government noch „Entwicklungsland“ sei.
Wer ist dafür verantwortlich, dass seit 2001 vergeblich versucht wurde, die Verwaltung in Deutschland zu digitalisieren? Sind es die Strukturen, die Organisationsformen, die Prozesse, die fehlende Technologie und/oder der Datenschutz? Eine Antwort auf diese Fragen gibt Martin Schallbruch. Er war seit 2000 als IT-Direktor im Bundesinnenministerium (BMI) verantwortlicher (Mit-)Gestalter der deutschen Digitalpolitik und hat als politischer Beamter bei so unterschiedlichen Ministern wie Schily, Schäuble, Friedrich oder de Maiziere, gearbeitet. Heute ist er stellvertretender Direktor des Digital Society Institutes der European School of Management and Technology (ESMT) Berlin.
Scharfsinnige Analyse
Sein 2018 erschienenes Buch trägt den Titel „Schwacher Staat im Netz. Warum die Digitalisierung den Staat in Frage stellt“. Das Buch ist eine sehr lesenswerte und scharfsinnige Analyse der deutschen digitalen Verwaltungspolitik und zudem der netzpolitischen Debatten der letzten Jahrzehnte. Es enthält auch viel Selbstkritik, die bis hin zu der Aussage reicht, dass man damals „naiv“ an die Digitalisierung der Verwaltung herangegangen sei.
Schallbruch lässt sich von der These leiten, dass ein schwacher Staat in der Digitalisierung ein Risiko für uns alle sei. „Wirtschaft und Gesellschaft brauchen leistungsfähige und verlässliche Institutionen, die uns den Raum zur persönlichen und wirtschaftlichen Entfaltung garantieren – auch im Digitalen“.
„Hilflose Bürokraten im digitalen Raum“ ist die Überschrift des für mich spannendsten Kapitels. Schallbruch stellt fest: „Die Geschichte der digitalen Verwaltung ... ist eine Geschichte kleiner Schritte und kleiner Erfolge, im Großen und Ganzen aber eine Geschichte enttäuschter Erwartungen und geringer Fortschritte.“ Dafür macht er zwei wesentliche Gründe verantwortlich. Zum einen die „komplexe mehrdimensionale Verantwortungsverteilung“ zwischen den Gebietskörperschaften sowie die vertikal organisierten Fachpolitiken mit dem verfassungsrechtlich garantierten Prinzip der Ressorthoheit und zum anderen das „kulturelle und strukturelle Prinzip der Risikominimierung“.
Fünf Eckpunkte
Darüber hinaus gibt es noch andere Roadblocker, wie beispielsweise die Datensilos in der Verwaltung. Schallbruch plädiert leidenschaftlich für eine Zusammenführung von verknüpften Datenbeständen der Behörden und einem angemessenen Datenschutz. „Ich plädiere dafür, dass wir wegkommen von der Logik, die Datenbestände des Staates rechtlich und technisch voneinander so zu trennen, dass Daten nicht aktuell sind, nicht verfügbar, dass sich der Staat künstlich blind stellt, Fehler in Kauf nimmt und für übergreifende Fragestellungen immer gleich Gesetze ändern und mehrjährige IT-Projekte durchführen muss“. Außerdem sei der Staat im Netz so schwach, weil er oftmals bei seinen Regelungen das analoge Leben einfach 1:1 in digitale Lösungen überführen wolle. Allerdings sei die „digitale Wirklichkeit etwas Neues und ein Staat, der das neue Leben mitgestalten und regeln will, müsse die neuen Wirkungszusammenhänge erst einmal verstehen.“ Damit der Staat auch im digitalen Raum besser handlungsfähig wird, plädiert Martin Schallbruch für fünf wesentliche Eckpunkte.
Erster Eckpunkt: Definition von Zielen. Schallbruch schlägt drei Ziele vor. So soll erstens die Wiederherstellung der Herrschaft des Rechts im digitalen Zeitalter dafür sorgen, dass keine rechtsfreien Räume entstehen und besser nachvollziehbar wird, wer für was die Verantwortung trägt. Zweitens muss der digitale Versorgungsauftrag erst einmal definiert werden. „Was wollen wir als Gemeinschaft, um was sich der Staat digital kümmert, was er bereitstellt, bereitstellen lässt oder aktiv unterstützt?“ Dies betrifft sowohl sektorale (Gesundheitsversorgung: nur Gesundheitskarte oder auch digitales Gesundheitskonto?) und querschnittliche Fragen (Breitbandbandinfrastruktur etc.). Schließlich müsse als drittes Ziel die „Herstellung der digitalen Souveränität“ gesetzt werden.
Zweiter Eckpunkt: Neues Digitalrecht, das Grundsätze enthält und sich nicht in Klein-Klein verliert. Es sollte sich an Prinzipien orientieren. Beispiele wären „Wer mit persönlichen Daten umgeht, muss dies fair und transparent tun. Wer für unser Leben bedeutsame digitale Dienste erbringt oder entsprechende Produkte herstellt, muss sie nach dem Stand der Technik gegen Angriffe und Ausfälle schützen“. Voraussetzung dafür sei, dass auch der Staat in seinem Wissen und in seinen Fähigkeiten stets up to date ist. Schallbruch fordert eine digitale Vermessung der digitalen Infrastrukturen, Angebote und deren Nutzung mit Deutschlandbezug.
Dritter Eckpunkt: Digitale Gemeinschaftsgüter bei der Daseinsvorsorge definieren. Dabei geht es ihm zunächst um gemeinwohlorientierte Güter wie Identifikation, Kommunikation, sicheren Datenaustausch auf Plattformen, die nicht nach dem Gewinnmaximierungsprinzip funktionieren. Darüber hinaus lenkt Martin Schallbruch den Blick aber auch auf die sektoralen Gemeinschaftsgüter. „Was heißt Gesundheitswesen, Bibliothek, ÖPNV, Straßeninfrastruktur, Volkshochschule, Rundfunk etc. im digitalen Raum“? Bei der gerade neu gegründeten Infrastrukturgesellschaft Verkehr gebe es beispielsweise diesen digitalen Versorgungsauftrag nicht. Ein Fehler, wie Schallbruch meint. „Die Infrastrukturgesellschaft Verkehr wäre eine große Chance zur einheitlichen deutschlandweiten Digitalisierung der Verkehrsinfrastruktur – mit intelligenten Straßenschildern, Sensoren in den Fahrbahnen, hochwertigen Kommunikationsnetzen für vernetzte Verkehrsmittel“.
Vierter Eckpunkt: Eine digitale Gesamtarchitektur bei der Staatsorganisation. Über die systematische und fortgeschriebene Herstellung von Transparenz hinaus ist nach Meinung Martin Schallbruchs eine vollständige und umfassende Organisationsreform der Zuständigkeiten und Abläufe zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich. „Wo der Bund für die Gesetzgebung zuständig ist, sollte er auch zentrale IT-Systeme bereitstellen. Wohngeld, Elterngeld, Kindergeld, Melderegister mit offenen interoperablen Schnittstellen, auf die Länder und Gemeinden ihre Dienstleistung aufbauen können – und müssen“. Und weiter heißt es: Alle Basisinformationen für die staatliche Verwaltung sollten in einheitlichen bundesweiten Registern gespeichert werden: so wie bei Kraftfahrzeugen und Steuerpflichtigen auch für Einwohner, Grundstücke und Unternehmen.“ Im Gegenzug „sollte sich der Bund aus der Fläche komplett zurückziehen und Jobcenter oder Beratungsstellen der Rentenversicherung vollends den Ländern und Kommunen überlassen. Das kann alles vor Ort erfolgen“. Bei der Neuordnung dieses digitalen Staates spricht sich Schallbruch auch für wenige spezialisierte IT-Dienstleister und für den Abbau von Konkurrenzeinrichtungen der Länder beim Datenschutz, den Medienanstalten oder Spezialeinheiten der Länder für Cybercrime aus.
Fünfter Eckpunkt: Bündelung der Kompetenzen in einem Digitalministerium. Entgegen seiner bisherigen Meinung fordert Schallbruch nunmehr die Bündelung der Kompetenzen in einem Digitalministerium. Während sich die Fachministerien mit der Digitalisierung ihrer Fachpolitiken beschäftigen, sollte das Digitalministerium als Querschnittsministerium Strategie- und Hausmeisteraufgaben zugleich wahrnehmen. Als Strategieministerium würde es die fünf Eckpunkte in den Mittelpunkt der Arbeit stellen; als Hausmeister würde es darauf achten, dass die Standards eingehalten werden, die digitalen Gesetze zueinander passen oder digitale Schnittstellen zu Unternehmen einheitlich sind.
Treffende Analyse
Mit diesem Buch hat Martin Schallbruch nicht nur eine exzellente Analyse der Schwächen und Versäumnisse staatlicher Digitalpolitik der letzten 20 Jahre vorgelegt, sondern zugleich Perspektiven für eine komplette Neuorientierung aufgezeigt. Als Bundesinnenminister de Maiziere 2010 im Berliner Technikmuseum die „Perspektiven deutscher Netzpolitik“ in einer Grundsatzrede aufzeigte, war er noch sehr zaghaft innerhalb der Box geblieben. Erst 2018 hat nun sein damaliger einflussreichster IT-Beamter das „out-of-the-box-Denken“ gewagt. Inspirierend, kreativ, selbstkritisch und darüber hinaus auch gut zu lesen.
Martin Schallbruch,
Schwacher Staat im Netz,
Wie die Digitalisierung den Staat in Frage stellt.
Springer, 1. Aufl. 2018,
271 Seiten, 19,99 Euro