Mühsamer Kampf gegen die Verpackungsflut

Der Kampf gegen Verpackungssünder hat an Fahrt aufgenommen. Zum 1. Januar 2019, vor einem Jahr also,  ist ein neues Verpackungsgesetz in Kraft getreten. Es setzt diejenigen unter Druck, die verpackte Produkte in Umlauf bringen, ohne sich an den Kosten für die Entsorgung zu beteiligen. Ein knappes Jahr nach Einführung des Gesetzes zieht die neu geschaffene Kontrollinstanz – die „Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister“ (ZSVR) – ein überwiegend positives Fazit. Die Zahl der registrierten Händler habe sich seit 2016 fast verdreifacht, wurde Ende Oktober vermeldet. Nämlich von 60.000 auf rund 170.000 Unternehmen.

Jahrelanges Ringen

Um eine Reform der Verpackungsverordnung war jahrelang gerungen worden. Diese existierte in Deutschland seit 1991 und sollte die kommunalen Müll-
entsorger entlasten. Seitdem muss die Wirtschaft sich selbst darum kümmern, dass in Umlauf gebrachte Verpackungen auch wieder entsorgt und recycelt werden. Dies geschieht, indem die Unternehmen Beteiligungsentgelte an die Dualen Systeme zahlen – das bekannteste ist „Der Grüne Punkt“. Doch das System hatte Schwachstellen. Die erhoffte Lenkungswirkung der Beteiligungsentgelte blieb aus. Das Aufkommen an Kunststoffverpackungen hat sich seit 1991 fast verdoppelt. Hinzu kam, dass sich viele Unternehmen gar nicht an den Dualen Systemen beteiligten. Andere gaben die Menge der in Umlauf gebrachten Verpackungen zu niedrig an.

Das neue Verpackungsgesetz soll das ändern. Es sieht ein öffentliches Register vor, das von der 2017 gegründeten ZSVR betrieben wird. Die Stiftung nimmt – unter der Aufsicht des Umweltbundesamtes – hoheitliche Aufgaben wahr. Stifter sind mehrere Industrie- und Handelsverbände. Dem Kuratorium gehören außerdem Vertreter von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden an.

Der Kontrolldruck steigt

Das transparente Register sorgt dafür, dass Schwarze Schafe leichter ermittelt und angezeigt werden können – etwa von den Konkurrenten, denen ein Wettbewerbsnachteil entsteht, wenn Unternehmen sich den Dualen Systemen entziehen. Auch prüft die ZSVR, welche Verpackungsmengen in Umlauf sind und kontrolliert die staatlich vorgeschriebenen Recyclingquoten. Diese steigen in den kommenden Jahren aufgrund des Verpackungsgesetzes. Kunststoffverpackungen sollen bis 2022 zu 63 Prozent „werkstofflich“ recycelt, also tatsächlich wiederverwertet werden. Bisher lag die Quote bei 36 Prozent. Für Papier und Glas gilt ab 2022 sogar eine 90-Prozent-Quote.

Eine Kuriosität bleibt jedoch bestehen, wie der SPD-Bundestagsabgeordnete Michael Thews bedauert: Dass Müll nicht anhand des Materials getrennt wird. So müsse etwa eine Plastikpuppe in den Restmüll entsorgt werden, die Plastikverpackung aber in der gelben Tonne. Jedenfalls dort, wo die Kommunen nicht freiwillig eine Wertstofftonne eingeführt haben. „Eine unsinnige Sache“, meint der Sozialdemokrat. Die Versuche der Politik, das mit einem Wertstoffgesetz verpflichtend zu ändern, scheiterten. Nicht zuletzt, weil kommunale Unternehmen und private Entsorger erbittert darum stritten, wer für die Sammlung der Wertstofftonnen zuständig wäre. „Ich glaube aber, dass wir die Diskussion um ein Wertstoffgesetz wieder aufnehmen müssten“, sagt Thews.

Für die Kommunen hat sich mit dem Verpackungsgesetz trotzdem einiges verbessert: Sie können den Dualen Systemen nun Vorgaben zum Sammlungsrhythmus machen und festlegen, in welchen Behältern – Tonne oder Plastiksäcke – die Verpackungsabfälle gesammelt werden. Die Säcke sind für die Entsorger günstiger, jedoch reißen sie leicht. In vielen Städten und Gemeinden hatten sich deshalb die Klagen über herumliegenden Müll gehäuft.

Kommunen haben weiterhin die Möglichkeit, sich mit dem Dualen System vor Ort auf eine Wertstofftonne zu verständigen. Dort können Verbraucher zum Beispiel Kunststoffe und Metalle einwerfen, unabhängig davon, ob sie als Verpackung klassifiziert sind oder nicht. Die Entsorgungsaufgaben teilen kommunale und private Entsorger dann untereinander auf – in der Regel übernehmen die Kommunen etwa 20 Prozent der Leistung. Beim Verband kommunaler Unternehmen (VKU) hat man beobachtet, dass solche Kooperationen zunehmen: Wenn die Dualen Systeme ohnehin teure Tonnen aufstellen müssen, „ist die Kostensteigerung zur Wertstofftonne nicht mehr so groß“, sagt eine VKU-Sprecherin.

Ein weiterer Eckpunkt des Verpackungsgesetzes: Der Handel soll dazu motiviert werden, möglichst recyclinggerechte Verpackungen und Rezyklate (wiederverwertete Kunststoffe) zu verwenden. Als problematisch gelten etwa gemischte Materialien – wie Einwegkaffeebecher aus Pappe und Kunststoff – sowie mit Ruß schwarz gefärbte Kunststoffe. Deshalb wurde die ZSVR beauftragt, im Einvernehmen mit dem Umweltbundesamt Mindeststandards zu entwickeln, um die Recyclingfähigkeit von Verpackungen zu bemessen.

Die Dualen Systeme sind nun verpflichtet, finanzielle Anreize zu schaffen, damit Händler möglichst ökologische Verpackungen verwenden. Wer leicht wiederverwertbares Material oder Rezyklate einsetzt, soll niedrigere Entgelte zahlen. Wie genau die Systeme diese Vorgabe umsetzen, bleibt ihnen weitgehend selbst überlassen. Kritiker bezweifelten deshalb, dass das Gesetz die gewünschte Lenkungswirkung entfalten werde. Schließlich stehen die Systeme untereinander im Wettbewerb, es gibt keine einheitlichen Preislisten. Bis 2022 will die Bundesregierung entscheiden, ob sie weitergehende Vorgaben macht.

Mittlerweile ist die ZSVR allerdings überrascht, wie gut die neuen Regeln funktionieren. „Wir sehen, dass die Handelshäuser sich die Mindeststandards zunutze machen, um Vorgaben für Verpackungen zu entwickeln“, sagt Stiftungsvorstand Gunda Rachut. Sie meint: Die Verpackungshersteller stünden unter Druck, die neuen Standards einzuhalten, wenn sie beispielsweise die großen Supermarktketten weiter beliefern wollen.

Mahnbescheide verschickt

Noch ist die ZSVR nicht am Ziel. Viele kleine Online-Händler haben sich weiterhin nicht beim Verpackungsregister angemeldet. Bei mittleren und großen Unternehmen sind die Angaben oft unvollständig. Vor allem im Bereich der Leichtstoffverpackungen klafft eine große Lücke zwischen den Mengen, die bei Dualen Systemen gemeldet sind, und denen, die tatsächlich in Umlauf gebracht wurden. Nun erhöht die ZSVR den Druck. Im Juni hat sie erstmals 2.000 Ordnungswidrigkeiten an die Länder übergeben, damit diese den Vollzug in die Wege leiten. Denn wer gegen die Registrierungspflichten verstößt, handelt rechtswidrig und kann mit hohen Bußgeldern belegt werden. „Die Schonzeit ist vorbei“, droht Rachut. Auf die kommunalen Ordnungsbehörden dürfte demnächst weitere Arbeit zukommen. Um deren Mitarbeiter für das neue Regelwerk fit zu machen, bietet die ZSVR sogar Webinare für Vollzugsbehörden an.

Die Recyclingvorgaben des Verpackungsgesetzes sollen 2022 noch einmal verschärft werden. Der SPD-Abgeordnete Thews würde gerne weitere Elemente in das Gesetz aufnehmen, darunter eine verbindliche Quote für die Verwendung von Rezyklaten. Das würde einen größeren Markt und somit mehr Nachfrage für wiederaufbereitete Materialien schaffen. Thews schlägt auch einen Fonds vor, finanziert mit Lizenzentgelten, um Recycling- und Vermeidungsstrategien zu fördern. Und er wünscht sich eine klare Kennzeichnung recyclingfreundlicher Verpackungen auf dem Produkt. „Das wäre eine große Erleichterung für die Verbraucherinnen und Verbraucher, aber auch zum Beispiel für die Beschaffung im öffentlichen Dienst oder bei den Unternehmen.”

Unterdessen läuft die politische Debatte weiter. Das Bundeskabinett hat im November ein Verbot von leichten Plastiktüten beschlossen. Der Bundesrat fordert die Regierung auf, ein solches Verbot auch für andere Einwegverpackungen zu prüfen. Weil Coffee-to-go-Becher und Imbissschalen häufig gar nicht in der gelben Tonne, sondern in die Straßenabfalleimer entsorgt werden, drängt die Länderkammer darauf, dass die Unternehmen den Kommunen ein angemessenes Entgelt zahlen.

Einen ähnlichen Konflikt haben Entsorgungswirtschaft und kommunale Spitzenverbände gerade erst um die Papiertonnen ausgefochten. Für diese sind hauptsächlich die Kommunen zuständig. Wegen des zunehmenden Online-Handels füllen diese Tonnen sich immer mehr mit Verpackungsabfällen. Zwei Drittel des Volumens machen die Versandkartons mittlerweile aus, hat ein vom VKU beauftragtes Gutachten ermittelt. Trotzdem haben sich die Dualen Systeme bisher nur zu etwa 20 Prozent an den Entsorgungskosten beteiligt.

Das Verpackungsgesetz regelt, dass die Systeme ein „angemessenes Entgelt“ zahlen müssen, wenn sie die kommunale Sammelstruktur mitnutzen. Nur: Was heißt das? Die Kommunen und die Dualen Systeme haben sich am 1. Oktober auf eine Empfehlung verständigt: Abgerechnet wird nicht nach Volumen, sondern dem Masseanteil der Verpackungen. Der liegt im Durchschnitt bei nur einem Drittel des Tonneninhaltes, die Mitnutzungsgebühr fällt also vergleichsweise niedrig aus. Im Gegenzug dürfen die Kommunalen Unternehmen die Erlöse komplett behalten, die sie mit dem Rohstoff Papier/Pappe generieren. Die Empfehlung gilt zunächst für die Jahre 2019 bis 2021 und ist für die Vertragsparteien vor Ort nicht verbindlich.

Was das Verpackungsgesetz den Kommunen und der Umwelt wirklich bringt, bleibt weiter abzuwarten. Für eine Bewertung ist es noch zu früh. zwölf Monate nach Inkrafttreten lässt sich aber festhalten: Das Gesetz hat die Branche in Bewegung gebracht.